國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見
國辦發(fā)〔2022〕19號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
經(jīng)過多年投資建設(shè),，我國在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域形成了一大批存量資產(chǎn)，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了重要支撐,。有效盤活存量資產(chǎn),，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，對(duì)于提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理水平,、拓寬社會(huì)投資渠道,、合理擴(kuò)大有效投資以及降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低企業(yè)負(fù)債水平等具有重要意義,。為深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想,，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念,，加快構(gòu)建新發(fā)展格局,，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)國務(wù)院同意,，現(xiàn)就進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn),、擴(kuò)大有效投資提出以下意見。
一,、聚焦盤活存量資產(chǎn)重點(diǎn)方向
（一）重點(diǎn)領(lǐng)域,。一是重點(diǎn)盤活存量規(guī)模較大、當(dāng)前收益較好或增長潛力較大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn),，包括交通,、水利、清潔能源,、保障性租賃住房,、水電氣熱等市政設(shè)施、生態(tài)環(huán)保,、產(chǎn)業(yè)園區(qū),、倉儲(chǔ)物流、旅游,、新型基礎(chǔ)設(shè)施等,。二是統(tǒng)籌盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目資產(chǎn)，包括綜合交通樞紐改造,、工業(yè)企業(yè)退城進(jìn)園等,。三是有序盤活長期閑置但具有較大開發(fā)利用價(jià)值的項(xiàng)目資產(chǎn)，包括老舊廠房,、文化體育場館和閑置土地等，以及國有企業(yè)開辦的酒店,、餐飲,、療養(yǎng)院等非主業(yè)資產(chǎn)。
（二）重點(diǎn)區(qū)域,。一是推動(dòng)建設(shè)任務(wù)重,、投資需求強(qiáng)、存量規(guī)模大,、資產(chǎn)質(zhì)量好的地區(qū),，積極盤活存量資產(chǎn)，籌集建設(shè)資金,，支持新項(xiàng)目建設(shè),，牢牢守住風(fēng)險(xiǎn)底線。二是推動(dòng)地方政府債務(wù)率較高、財(cái)政收支平衡壓力較大的地區(qū),，加快盤活存量資產(chǎn),，穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升財(cái)政可持續(xù)能力,，合理支持新項(xiàng)目建設(shè),。三是圍繞落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展,、粵港澳大灣區(qū)建設(shè),、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略以及推動(dòng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)等,，鼓勵(lì)相關(guān)地區(qū)率先加大存量資產(chǎn)盤活力度,，充分發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。
（三）重點(diǎn)企業(yè),。盤活存量資產(chǎn)對(duì)參與的各類市場主體一視同仁,。引導(dǎo)支持基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)多、建設(shè)任務(wù)重,、負(fù)債率較高的國有企業(yè),，把盤活存量資產(chǎn)作為國有資產(chǎn)保值增值以及防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、籌集建設(shè)資金,、優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的重要手段,，選擇適合的存量資產(chǎn)，采取多種方式予以盤活,。鼓勵(lì)民營企業(yè)根據(jù)實(shí)際情況,，參與盤活國有存量資產(chǎn)，積極盤活自身存量資產(chǎn),，將回收資金用于再投資,，降低企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)持續(xù)健康發(fā)展,。
二,、優(yōu)化完善存量資產(chǎn)盤活方式
（四）推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）健康發(fā)展。進(jìn)一步提高推薦,、審核效率,，鼓勵(lì)更多符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目發(fā)行上市。對(duì)于在維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定,、強(qiáng)化民生保障等方面具有重要作用的項(xiàng)目,，在滿足發(fā)行要求、符合市場預(yù)期,、確保風(fēng)險(xiǎn)可控等前提下,，可進(jìn)一步靈活合理確定運(yùn)營年限,、收益集中度等要求。建立健全擴(kuò)募機(jī)制,，探索建立多層次基礎(chǔ)設(shè)施REITs市場,。國有企業(yè)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs涉及國有產(chǎn)權(quán)非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓的，按規(guī)定報(bào)同級(jí)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn),。研究推進(jìn)REITs相關(guān)立法工作,。
（五）規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）。鼓勵(lì)具備長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的存量項(xiàng)目采用PPP模式盤活存量資產(chǎn),，提升運(yùn)營效率和服務(wù)水平,。社會(huì)資本方通過創(chuàng)新運(yùn)營模式、引入先進(jìn)技術(shù),、提升運(yùn)營效率等方式,，有效盤活存量資產(chǎn)并減少政府補(bǔ)助額度的，地方人民政府可采取適當(dāng)方式通過現(xiàn)有資金渠道予以獎(jiǎng)勵(lì),。
（六）積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)規(guī)范交易,。充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)交易所的價(jià)值發(fā)現(xiàn)和投資者發(fā)現(xiàn)功能，創(chuàng)新交易產(chǎn)品和交易方式,，加強(qiáng)全流程精細(xì)化服務(wù),，協(xié)助開展咨詢顧問、盡職調(diào)查,、方案優(yōu)化,、信息披露、技術(shù)支撐,、融資服務(wù)等,，為存量資產(chǎn)的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置開辟綠色通道，推動(dòng)存量資產(chǎn)盤活交易更加規(guī)范,、高效,、便捷。采取多種方式加大宣傳引導(dǎo)力度,，吸引更多買方參與交易競價(jià),。
（七）發(fā)揮國有資本投資、運(yùn)營公司功能作用,。鼓勵(lì)國有企業(yè)依托國有資本投資、運(yùn)營公司,，按規(guī)定通過進(jìn)場交易,、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、無償劃轉(zhuǎn),、資產(chǎn)置換,、聯(lián)合整合等方式，盤活長期閑置的存量資產(chǎn)，整合非主業(yè)資產(chǎn),。通過發(fā)行債券等方式,，為符合條件的國有資本投資、運(yùn)營公司盤活存量資產(chǎn)提供中長期資金支持,。
（八）探索促進(jìn)盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合,。吸引社會(huì)資本參與盤活城市老舊資產(chǎn)資源特別是老舊小區(qū)改造等，通過精準(zhǔn)定位,、提升品質(zhì),、完善用途等進(jìn)一步豐富存量資產(chǎn)功能、提升資產(chǎn)效益,。因地制宜積極探索污水處理廠下沉,、地鐵上蓋物業(yè)、交通樞紐地上地下空間綜合開發(fā),、保障性租賃住房小區(qū)經(jīng)營性公共服務(wù)空間開發(fā)等模式,，有效盤活既有鐵路場站及周邊可開發(fā)土地等資產(chǎn)，提升項(xiàng)目收益水平,。在各級(jí)國土空間規(guī)劃,、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃中充分考慮老港區(qū)搬遷或功能改造提升，支持優(yōu)化港口客運(yùn)場站規(guī)劃用途,，實(shí)施綜合開發(fā)利用,。
（九）挖掘閑置低效資產(chǎn)價(jià)值。推動(dòng)閑置低效資產(chǎn)改造與轉(zhuǎn)型,，依法依規(guī)合理調(diào)整規(guī)劃用途和開發(fā)強(qiáng)度,，開發(fā)用于創(chuàng)新研發(fā)、衛(wèi)生健康,、養(yǎng)老托育,、體育健身、休閑旅游,、社區(qū)服務(wù)或作為保障性租賃住房等新功能,。支持金融資產(chǎn)管理公司、金融資產(chǎn)投資公司以及國有資本投資,、運(yùn)營公司通過不良資產(chǎn)收購處置,、實(shí)質(zhì)性重組、市場化債轉(zhuǎn)股等方式盤活閑置低效資產(chǎn),。
（十）支持兼并重組等其他盤活方式,。積極探索通過資產(chǎn)證券化等市場化方式盤活存量資產(chǎn)。在符合反壟斷等法律法規(guī)前提下,，鼓勵(lì)行業(yè)龍頭企業(yè)通過兼并重組,、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式加強(qiáng)存量資產(chǎn)優(yōu)化整合,，提升資產(chǎn)質(zhì)量和規(guī)模效益。通過混合所有制改革,、引入戰(zhàn)略投資方和專業(yè)運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)等,，提升存量資產(chǎn)項(xiàng)目的運(yùn)營管理能力。
三,、加大盤活存量資產(chǎn)政策支持
（十一）積極落實(shí)項(xiàng)目盤活條件,。針對(duì)存量資產(chǎn)項(xiàng)目具體情況，分類落實(shí)各項(xiàng)盤活條件,。對(duì)產(chǎn)權(quán)不明晰的項(xiàng)目,，依法依規(guī)理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完成產(chǎn)權(quán)界定,，加快辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)登記,。對(duì)項(xiàng)目前期工作手續(xù)不齊全的項(xiàng)目，按照有關(guān)規(guī)定補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù),，加快履行竣工驗(yàn)收,、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)核定等程序。對(duì)項(xiàng)目盤活過程中遇到的難點(diǎn)問題,，探索制定合理解決方案并積極推動(dòng)落實(shí),。
（十二）有效提高項(xiàng)目收益水平。完善公共服務(wù)和公共產(chǎn)品價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,，依法依規(guī)按程序合理調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),，推動(dòng)縣級(jí)以上地方人民政府建立完善生活垃圾處理收費(fèi)制度。建立健全與投融資體制相適應(yīng)的水利工程水價(jià)形成機(jī)制,，促進(jìn)水資源節(jié)約利用和水利工程良性運(yùn)行,。對(duì)整體收益水平較低的存量資產(chǎn)項(xiàng)目，完善市場化運(yùn)營機(jī)制,，提高項(xiàng)目收益水平,，支持開展資產(chǎn)重組，為盤活存量資產(chǎn)創(chuàng)造條件,。研究通過資產(chǎn)合理組合等方式,，將準(zhǔn)公益性、經(jīng)營性項(xiàng)目打包,，提升資產(chǎn)吸引力,。
（十三）完善規(guī)劃和用地用海政策。依法依規(guī)指導(dǎo)擬盤活的存量項(xiàng)目完善規(guī)劃,、用地用海,、產(chǎn)權(quán)登記、土地分宗等手續(xù),，積極協(xié)助妥善解決土地和海域使用相關(guān)問題,，涉及手續(xù)辦理或開具證明的積極予以支持。堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè),，對(duì)盤活存量資產(chǎn)過程中確需調(diào)整相關(guān)規(guī)劃或土地,、海域用途的，應(yīng)充分開展規(guī)劃實(shí)施評(píng)估,，依法依規(guī)履行相關(guān)程序,，確保土地、海域使用符合相關(guān)法律法規(guī)和國土空間用途管制要求,。
（十四）落實(shí)財(cái)稅金融政策,。落實(shí)落細(xì)支持基礎(chǔ)設(shè)施REITs有關(guān)稅收政策。對(duì)符合存量資產(chǎn)盤活條件,、納稅金額較大的重點(diǎn)項(xiàng)目,，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)做好服務(wù)和宣傳工作，指導(dǎo)企業(yè)依法依規(guī)納稅,，在現(xiàn)行稅收政策框架下助力盤活存量資產(chǎn),。支持銀行、信托,、保險(xiǎn),、金融資產(chǎn)管理、股權(quán)投資基金等機(jī)構(gòu),，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢,，按照市場化原則積極參與盤活存量資產(chǎn)。鼓勵(lì)符合條件的金融資產(chǎn)管理公司,、金融資產(chǎn)投資公司通過發(fā)行債券融資,，解決負(fù)債久期與資產(chǎn)久期錯(cuò)配等問題。加強(qiáng)投融資合作對(duì)接,，積極向有關(guān)金融機(jī)構(gòu)推介盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目,。
四、用好回收資金增加有效投資
（十五）引導(dǎo)做好回收資金使用,。加強(qiáng)對(duì)盤活存量資產(chǎn)回收資金的管理,，除按規(guī)定用于本項(xiàng)目職工安置、稅費(fèi)繳納,、債務(wù)償還等支出外,，應(yīng)確保主要用于項(xiàng)目建設(shè)，形成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),。鼓勵(lì)以資本金注入方式將回收資金用于具有收益的項(xiàng)目建設(shè),，充分發(fā)揮回收資金對(duì)擴(kuò)大投資的撬動(dòng)作用。對(duì)地方政府債務(wù)率較高,、財(cái)政收支平衡壓力較大的地區(qū),，盤活存量公共資產(chǎn)回收的資金可適當(dāng)用于“三?！敝С黾皞鶆?wù)還本付息?；厥召Y金使用應(yīng)符合預(yù)算管理,、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理等有關(guān)政策要求。
（十六）精準(zhǔn)有效支持新項(xiàng)目建設(shè),。盤活存量資產(chǎn)回收資金擬投入新項(xiàng)目建設(shè)的,，優(yōu)先支持綜合交通和物流樞紐、大型清潔能源基地,、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施,、“一老一小”等重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目，重點(diǎn)支持“十四五”規(guī)劃102項(xiàng)重大工程,，優(yōu)先投入在建項(xiàng)目或符合相關(guān)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)保要求,、前期工作成熟的項(xiàng)目。有關(guān)部門應(yīng)加快相關(guān)項(xiàng)目審批核準(zhǔn)備案,、規(guī)劃選址,、用地用海、環(huán)境影響評(píng)價(jià),、施工許可等前期工作手續(xù)辦理,，促進(jìn)項(xiàng)目盡快落地實(shí)施、形成實(shí)物工作量,。
（十七）加強(qiáng)配套資金支持,。在安排中央預(yù)算內(nèi)投資等資金時(shí)，對(duì)盤活存量資產(chǎn)回收資金投入的新項(xiàng)目,，可在同等條件下給予優(yōu)先支持,；發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資相關(guān)專項(xiàng)示范引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過多種方式參與盤活國有存量資產(chǎn),。對(duì)回收資金投入的新項(xiàng)目,，地方政府專項(xiàng)債券可按規(guī)定予以支持。鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則提供配套融資支持,。
五,、嚴(yán)格落實(shí)各類風(fēng)險(xiǎn)防控舉措
（十八）依法依規(guī)穩(wěn)妥有序推進(jìn)存量資產(chǎn)盤活。嚴(yán)格落實(shí)防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的要求,，嚴(yán)禁在盤活存量資產(chǎn)過程中新增地方政府隱性債務(wù),。堅(jiān)持市場化法治化原則，嚴(yán)格落實(shí)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定,，做好財(cái)務(wù)審計(jì),、資產(chǎn)評(píng)估、決策審批等工作，除相關(guān)政策規(guī)定的情形外,，應(yīng)主要通過公共資源交易平臺(tái),、證券交易所、產(chǎn)權(quán)交易所等公開透明渠道合理確定交易價(jià)格,，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失,。充分保障債權(quán)人的合法權(quán)益，避免在存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過程中出現(xiàn)債權(quán)懸空,。多措并舉做好職工安置，為盤活存量資產(chǎn)創(chuàng)造良好條件和氛圍,。所有擬發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs的項(xiàng)目均應(yīng)符合國家重大戰(zhàn)略,、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策,、投資管理法規(guī)等相關(guān)要求,，保障項(xiàng)目質(zhì)量，防范市場風(fēng)險(xiǎn),。
（十九）提升專業(yè)機(jī)構(gòu)合規(guī)履職能力,。嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)中介機(jī)構(gòu)自律規(guī)則、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)規(guī)范,，推動(dòng)中介機(jī)構(gòu)等履職盡責(zé),，依法依規(guī)為盤活存量資產(chǎn)提供盡職調(diào)查、項(xiàng)目評(píng)估,、財(cái)務(wù)和法律咨詢等專業(yè)服務(wù),。積極培育為盤活存量資產(chǎn)服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，提高專業(yè)化服務(wù)水平,。對(duì)違反相關(guān)法律法規(guī)的中介機(jī)構(gòu)依法追責(zé),。
（二十）保障基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)健運(yùn)營。對(duì)公共屬性較強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,，在盤活存量資產(chǎn)時(shí)應(yīng)處理好項(xiàng)目公益性與經(jīng)營性的關(guān)系,，確保投資方在接手后引入或組建具備較強(qiáng)能力和豐富經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)，保持基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)健運(yùn)營,，切實(shí)保障公共利益,，防范化解潛在風(fēng)險(xiǎn)。推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施REITs基金管理人與運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)健全運(yùn)營機(jī)制,，更好發(fā)揮原始權(quán)益人在項(xiàng)目運(yùn)營管理中的專業(yè)作用,，保障基金存續(xù)期間項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)營。
六,、建立工作臺(tái)賬強(qiáng)化組織保障
（二十一）實(shí)行臺(tái)賬式管理,。全面梳理各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域存量資產(chǎn)情況，篩選出具備一定盤活條件的項(xiàng)目,，建立盤活存量資產(chǎn)臺(tái)賬,，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理,。針對(duì)納入臺(tái)賬項(xiàng)目的類型和基本情況，逐一明確盤活方案,，落實(shí)責(zé)任單位和責(zé)任人,。地方各級(jí)人民政府要加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)，定期開展項(xiàng)目調(diào)度,，梳理掌握項(xiàng)目進(jìn)展情況,、及時(shí)解決存在問題，調(diào)動(dòng)民間投資參與積極性,。
（二十二）建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制,。由國家發(fā)展改革委牽頭，會(huì)同財(cái)政部,、自然資源部,、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、人民銀行,、國務(wù)院國資委,、稅務(wù)總局、銀保監(jiān)會(huì),、證監(jiān)會(huì)等部門,，加強(qiáng)盤活存量資產(chǎn)工作信息溝通和政策銜接，建立完善工作機(jī)制,，明確任務(wù)分工,，做好指導(dǎo)督促，協(xié)調(diào)解決共性問題,，形成工作合力,，重大事項(xiàng)及時(shí)向黨中央、國務(wù)院報(bào)告,。各地區(qū)建立相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制,，切實(shí)抓好盤活存量資產(chǎn)、回收資金用于新項(xiàng)目建設(shè)等工作,。
（二十三）加強(qiáng)督促激勵(lì)引導(dǎo),。對(duì)盤活存量資產(chǎn)、擴(kuò)大有效投資工作成效突出的地區(qū)或單位,，以適當(dāng)方式積極給予激勵(lì),；對(duì)資產(chǎn)長期閑置、盤活工作不力的,，采取約談,、問責(zé)等方式，加大督促力度。適時(shí)將盤活存量資產(chǎn),、擴(kuò)大有效投資有關(guān)工作開展情況作為國務(wù)院大督查的重點(diǎn)督查內(nèi)容,。研究將鼓勵(lì)盤活存量資產(chǎn)納入國有企業(yè)考核評(píng)價(jià)體系。對(duì)地方政府債務(wù)率較高的地區(qū),，重點(diǎn)督促其通過盤活存量資產(chǎn)降低債務(wù)率,、提高再投資能力。當(dāng)年盤活國有存量資產(chǎn)相關(guān)情況,，納入地方各級(jí)政府年度國有資產(chǎn)報(bào)告,。
（二十四）積極開展試點(diǎn)探索。根據(jù)實(shí)際工作需要,，在全國范圍內(nèi)選擇不少于30個(gè)有吸引力,、代表性強(qiáng)的重點(diǎn)項(xiàng)目，并確定一批可以為盤活存量資產(chǎn),、擴(kuò)大有效投資提供有力支撐的相關(guān)機(jī)構(gòu)，開展試點(diǎn)示范,，形成可復(fù)制,、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。引導(dǎo)各地區(qū)積極學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),，因地制宜研究制定盤活存量資產(chǎn)的有力有效措施,，防止“一哄而上”。
國務(wù)院辦公廳
2022年5月19日
（來源：中華人民共和國自然資源部）